文／潘祐霖 合夥律師
據報載，我國一名30多歲男子於民國（下同）110年5月12日接種第一劑AZ疫苗後，出現發燒症狀，3日後雖緩解，然19日卻出現頭痛、腹痛等症狀，送醫檢查後發現是血栓併血小板低下症候群(TTS)，即俗稱血栓反應。為求保命，該男子由醫療團隊施以未受健保給付的免疫球蛋白療法，故需「自費」新台幣（下同）70萬元醫療費。
男子家人為湊齊70萬元的救命錢，甚至變賣家中電視遊樂器，新聞一出引發輿論熱議。指揮中心指揮官陳時中於6月4日表示，將由健保署先墊付這筆費用，待預防接種受害救濟申請結果出來後，再由相關單位進行代位求償；後桃園市長鄭文燦8日前往男子家中慰問，並以桃市府募集的防疫基金墊付此70萬元作為慰問金，亦表示待中央撥款後會再將該筆金額回歸市府防疫基金。從此個案，似透露出兩項重要訊息：其一，自「健保及桃市府防疫基金先行墊付」本身，看到預防接種受害救濟對施打疫苗受害對象的緩不濟急；其二，從個案籌措醫療費到政府拍板協助的時間差，得窺知在發生不良反應後至政府拍板協助墊付前，民眾仍須先行獨自籌錢的辛酸與苦楚。
回到預防接種受害救濟制度的討論，究竟此制度本身的背景、相關法規及實際申請流程分別為何？又整體流程耗時多久？本文以下試藉前述個案輔助，簡述相關概念，供大眾對此制有更全面的了解，同時點出本文對於現行制度所持的疑慮及關切。
我國自77年6月起成立預防接種受害救濟基金，依法向疫苗廠商徵收經費，作為預防接種受害救濟基金，提供我國疫苗受害者「無過失補償」之救濟管道。依據傳染病防治法第30條及預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法（下稱審議辦法）之規定，若本人或母體因預防接種而受害（包括：疑似發生不良反應、嚴重疾病、身心障礙或死亡等情況），得於知有受害情事日起2年內或受害情事發生5年內申請預防接種受害救濟。又只要是經食品藥物管理署檢驗合格之疫苗，不分公費或自費均得申請。而申請預防接種受害救濟者，原則上係疑似受害人，惟若接種者為未成年人，則由其法定代理人申請，另若申請為死亡給付者，申請人則為疑似受害人之法定繼承人。
預防接種受害救濟的完整申請流程為：申請人須填具預防接種受害救濟申請書（下稱聲請書），並檢附受害證明或其他足資證明受害之資料（例如：接種部位或症狀照片、診斷證明書、死亡證明書及就醫經歷等）向接種地衛生局提出申請。接種地衛生局於受理申請後七日內會就預防接種受害情形進行調查。並將調查結果，連同申請書、疑似受害人就醫病例疾相關證明資料，送交衛生福利部委辦單位「社團法人國家生技醫療產業策進會」（下稱生策會），再由該會為審議準備工作，後由衛生福利部「預防接種受害救濟審議小組」（下稱審議小組）進行審議。審議小組會將審定結果交給衛生福利部，該部再以書面通知申請人審定結果，並副知接種地衛生局，若申請人符合領款資格，郵寄審定結果時會隨函附上領據資料。符合救濟資格者得填具領據資料向接種地衛生局請求救濟。該局於收受申請人資料後會將該資料送至生策會請款。後衛生福利部會於救濟給付行政處分送達日起三個月內依核定結果完成撥付手續予申請人。
又依據審議辦法第14條第1項規定，原則上審議小組需自主管機關交付資料後6個月內完成審定，然必要時得延長3個月。故若審定期間延長至9個月，再加上撥款流程（最長可達3個月）及其他行政作業程序，救濟時程恐長達一年之久，對於受害民眾無疑是曠日經久的漫長等待。
有別於藥害救濟給付，預防接種受害救濟制度的給付範圍，除包含因死亡、障礙、嚴重疾病或其他不良反應所生救濟給付外，亦包含喪葬補助、醫療費用給付、胚胎解剖給付等其他種類給付。換言之，即使經審議與預防接種無關者，似仍得依審議辦法第19條規定受補助，此乃有利於人民之立法。
回到本文前述案例，若後續審議小組審定認為疫苗接種與血栓反應無關，則審議小組得考量為釐清症狀與預防接種關係施行合理檢查及醫療費用，給予最高20萬元之補助。而若審議小組認定該疫苗接種與血栓反應相關或無法確定其關連性，則因嚴重藥物不良反應通報辦法第4條第4款規定，導致病人住院或延長其住院時間，即可認為係嚴重不良反應，而應認本例屬審議辦法附表中所謂嚴重疾病給付，給付金額最高為300萬元。
由於目前本例救濟尚在申請程序中，尚未能知悉審議小組對於苗接種與該血栓反應相關性的認定，以及給付金額的最終結果。然可預期的是，若審議小組判定該不良反應與疫苗接種無關，或縱認定為嚴重疾病給付但給付金額未及70萬元之情況，皆會發生縱使後續相關單位對本案例進行代位求償，得代位之金額與健保代墊款項存有差額，屆時是否由健保即全民吸收此缺口仍待後續觀察。
誠然，欲避免此金額缺口發生最直接有效的做法即係透過審議小組認定不良反應與疫苗接種間並非無關，並將救濟給付金額定為70萬元以上。又因目前法院對於審議小組認定結果所持態度為：因事涉專門醫學事項，得基於其高度科技性，具有判斷餘地，法院應尊重其專業，對其判斷採較低之審查密度，故基本上就疫苗醫藥風險與危害因果關係之推估本身，審定小組具有相當高的自主決斷權。此外，在「行政一體」原則之下，似無法排除「健保署先行墊付」的政治舉措將相當程度影響審議小組對救濟給付種類和給付金額範圍的認定，而當前審議小組認定過程的高度不透明性，更為探究審議小組的實質認定結果之路披上帷幔。
本文以為，若僅為個案，無論係由健保代墊出現缺口，或係審議小組提高認定給付的賠償金額以因應先行墊付的政治舉措，由於金額不大，對整體財政未必有深遠影響，然目前仍有諸多民眾尚待施打疫苗，若後續出現更多相類案例，該費用究應由誰買單？值得後續關注。此外，藉由本案例，似也可發現，我國預防接種受害救濟制度雖提供接種疫苗而發生不良反應的民眾能獲得適當救濟的無過失補償機制，然因平均申請流程仍須耗時約半年以上，對於如本案例中急需自費使用醫療資源的民眾而言，若不是中央與地方主動協助啟動墊付機制，單依現行制度而言，似仍無法受到充分快速且實質有效的保障。